如何让国家治理更有水平

如何让国家治理更有水平

2016年08月29日 10:07:38 浏览量: 来源:光明日报 作者:靳昊

　　主持人

　　记者 靳昊

　　嘉宾

　　中共中央党校哲学教研部副主任 董振华

　　北京大学政府管理学院常务副院长 燕继荣

　　国家行政学院社会治理研究中心主任 龚维斌

　　复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任 郑长忠

　　编者按

　　党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记在讲话中强调，必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。这为如何实现更高水平的治理指明了方向。

　　本期圆桌会特邀董振华、燕继荣、龚维斌、郑长忠四位学者,围绕“如何让治理更有水平”主题进行深入对话，旨在总结三年来国家治理方面的成效和经验，为实现更高水平的治理建言献策。

　　1.充分发挥法治的引领、规范和保障作用

　　主持人:法治是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八届三中全会以来，我国法治建设加速推进，全面依法治国成效突出。请深入谈一下法治与治理的关系，以及如何充分发挥法治在治理中的引领、规范和保障作用?

　　董振华:现代国家治理的基本特征就是法治化。一个国家要实现良好治理，关键是要逐步形成一套符合规律、有效管用的法律体系，并予以切实执行。无论是国家治理、政府治理还是社会治理，其基本方式必然是法治，必然是法治轨道上的治理，是重视运用法治思维和法治方式的治理。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化，就要主动适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制，又不断构建新的体制机制，使各方面制度更加科学、完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。当前，改革正步入深水区。以法治的可预期性、可操作性、可救济性等优势来凝聚转型时期的社会共识，使不同利益主体求同存异，依法追求和实现自身利益和诉求，这是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

　　燕继荣:在政治学家的眼里，法律和道德是实现国家良善治理的两种不可或缺的手段。法律的宗旨是坚守社会底线准则，施法的任务在于抑恶;道德的目的是追求社会高线标准，德化的任务在于扬善。抑恶扬善，这是任何社会群体管理的基本目标，而良善治理的秘诀就是实现“软硬兼施”，谋求法治与德治相得益彰。

　　“没有规矩不成方圆”，这种常识性的表述，说明了规则以及依据规则而实行治理对于人类社会秩序的重要意义。一个国家不论采行何种制度，关键是要处理人民—社团—政党—政府的关系，这些关系的理想形式和理想准则作为社会共识，主要通过法律的形式固定下来。现代文明治理的底线就是法治。法治底线不明确或不坚挺，社会道德水准就会不断下沉，既有的道德体系就难免出现不同程度的塌陷和崩溃。

　　重振法治功能，发挥法治在国家治理中的引领、规范和保障作用，首先要在执政者层面形成规则和程序意识;其次要确立宪法和法律的权威和尊严;再次要在普遍规范个人、社团、政党等所有社会主体行为的同时，特别规范公共部门的行为，并对之实施严格的法治约束，使之发挥率先垂范作用。

　　龚维斌:从社会治理的角度来看，十八届三中全会以来，主要通过以下几个途径发挥法治的作用:一是加快法律法规的立改废进程。例如，制定了《国家安全法》《反恐怖主义法》《慈善法》等，修订了《食品安全法》《安全生产法》《劳动合同法》等重要法律，同时清理了一批过时的法律法规。二是加大依法治理的力度。如上海市依据《突发事件应对法》和《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》等有关法律法规，对在上海外滩陈毅广场拥挤踩踏事件中负有相关责任的黄浦区委区政府进行了问责，这是《突发事件应对法》颁布实施后第一次依据该法进行突发事件调查处理的案例。三是增强全社会的法治意识。推动政府官员依法办事，增强普通群众学法、守法和依法维权的意识和能力。

　　郑长忠:十八届三中全会以来，我国法治建设加速推进，全面依法治国成效突出，特别是十八届四中全会的召开，吹响了全面推进依法治国的新号角。这对国家建设与国家治理起到以下几方面作用:一是增强了以宪法为核心的法律体系的权威性，使国家治理体系与治理能力现代化获得法治依托。二是使全面深化改革的成果得以转化为中国特色社会主义国家建设的新的发展内容，推动了国家治理体系与治理能力现代化。最近，关于网络约车的新规出台，就是适应网络社会发展，推动深化改革的成果转化为治理新规范的体现。三是将全面深化改革纳入法治轨道，使改革能够获得法律授权，从而保证了秩序建构与改革发展之间的关系能够有机统一。通过法律授权推动自贸区建设就是一个典型案例。

　　2.构建多元主体协同治理新格局

　　主持人:从“管理”到“治理”，一字之差体现了执政理念的飞跃。请结合实践，阐述如何充分尊重人民群众主体地位，调动社会各方面力量参与国家治理。

　　董振华:十八届三中全会明确要求“推进国家治理体系和治理能力现代化”“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。我国的治理模式要从传统的管理向多元治理转变，就必须把群众观点、人民利益标准内化为治国理政的核心价值，充分尊重人民群众主体地位，积极调动社会各方面力量参与治理。

　　第一，要建立密切联系群众、吸收群众意见、发挥群众力量的长效机制，将群众在利益表达、政策制定与评价等过程中的参与主体地位予以落实。第二，要在社会治理中激发社会组织的活力，鼓励社会组织承担适合的公共服务和其他事务，支持志愿组织发展以弥补部分政府“缺位”问题。第三，要在社会治理中充分发挥市场的力量，释放群众的积极性、主动性和创造性。第四，要在社会治理中发挥群众的监督和评估作用，把对公权力机构及工作人员的监督纳入制度体系。

　　燕继荣:从字面上讲，“管理”建立在管理者和被管理者二分的基础上，强调的是管理者主体的意志和行为效果，而“治理”是以问题为导向，关注社会问题的有效解决。从现实情况来看，管理的主体主要是公共部门，集中体现为政府管理，而治理的核心理念是多元共治。

　　自十八届三中全会将“治理”概念提升为执政党的施政理念以来，多元共治、协同治理的原则得到了广泛推广和应用，尤其是在基层社会治理、基层公共服务供给、基层公共设施建设等方面，开通了公民个人和团体、社会组织、社会企业广泛参与的渠道，为确保人民群众的主体地位提供了更多的实现途径。比如，建立多样化的协商民主制度、公共设施和公共服务的PPP模式、公益组织孵化制度、城市社区的自治化建设、农村社区的组织化自助化建设等。本着多元共治、协同治理的精神，推进政府乃至整个国家治理体系的改善，应该是全面深化改革坚持的方向。

　　龚维斌:十八届三中全会以来，从管理向治理转变的努力主要体现在四个方面:一是改革社会组织管理体制，分类推进社会组织发展。去年《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的颁布实施，标志着传统的社会组织管理体制改革迈出实质性步伐。二是大力推进以简政放权为核心的行政体制改革，转变政府职能，正确处理市场、政府和社会三者的关系。2013年9月，国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对于培育和发展社会组织、提升公共服务质量、创新基层社会治理方式、转变政府职能、激发社会活力具有重要意义。三是改革以共青团、妇联和工会为代表的群团组织，发挥其在社会治理中的重要作用。去年7月，中央召开党的群团工作会议，提出群团工作要以群众为中心，让群众当主角，要积极联系和引导相关社会组织。四是进一步健全城乡居民自治组织，深入推进基层群众自治。

　　郑长忠:社会发展的重要表现之一就是开始实现自我组织化。随着互联网技术的发展，组织化更为便利。同时，人民群众对自身的需求与满足这些需求的方式也更为了解。因此，无论是基于国家发展需要，还是基于社会发展需要，也不论是基于尊重参与权利，还是基于提高治理效果的要求，都必须充分尊重人民群众主体地位，充分发挥多元主体在社会治理中的作用，整合社会治理资源，形成多元治理结构。比如，志愿者组织以及其他类型的社会组织在社会参与积极性方面较强，在提供社会服务的专业性上都有较高水准，应充分发挥这些组织在社会参与中的作用。

　　3.完善现代政府治理体系

　　主持人:简政放权、权力清单、“互联网+”政府治理……十八届三中全会以来，政府职能加快转变，政府治理驶入快车道。请谈一下政府在治理中的角色定位及如何构建现代化的政府治理体系。

　　董振华:十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。如何才能处理好政府与市场的关系?市场可以办的，应该由市场去办;社会组织可以办好的，交给社会组织去办;只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手而且应该做好。

　　政府职能转变的关键是做到有所为有所不为，使政府成为“有限政府”，更多地向社会提供“公共服务”，其目的在于实现政府的“廉洁、透明、高效、权威”，进一步加强和改善政府的服务功能。面对新形势、新任务，全面正确履行政府职责，既要减权限权，也要用好权力、实现有效的政府治理，增强政府执行力和公信力，建设廉洁高效、人民满意的政府。

　　要切实转变政府职能，简政放权、放管结合、优化服务改革既是激发市场活力和社会创造力的关键之举，也是反腐倡廉的治本之策;全面推进政务公开，让权力在阳光下运行，让人民群众更好地了解政府、支持政府、监督政府;加强政府诚信建设，增强政府的公信力和权威性;建立健全奖惩分明、促进勤政廉政的有效机制,确保重大决策部署落实;完善制度强化监管，要扎牢制度笼子，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

　　燕继荣:政府作为现代国家的公共管理和公共服务机构，它通过提供制度供给、维护法治秩序、组织公共工程、提供公共管理和服务、保障公民权益等职能，成为国家治理体系中的重要角色。

　　政府的工作可以分为两个方面，一是管好社会，二是管好自己。现代政府遵循民主、责任、法治、开放等原则，来实现自我管理和社会管理。十八届三中全会以来，中国政府为了增强和完善上述功能，构建现代化的政府治理体系，进行了一系列改革:针对原有政府管理的“全能主义”特征，推行了简政放权、活化社会的改革;针对政府“缺位、错位、越位”等不足，推行了权力清单制度;针对政府权力机关及政府官员以权谋私、与民争利、徇私枉法等不良行为，推行了法治政府、预算公开、第三方评估等改革。今后，还要继续坚持这些改革方向，进一步加大改革力度。同时，还应该围绕优化管理、便捷服务、提高政府公信力分步推出新的改革举措，尤其是针对民众长期关注事务领域的管理，要逐一拿出切实的改善方案。

　　龚维斌:简政放权、权力清单和“互联网+”政府治理等都是十八届三中全会以来推进政府治理现代化的积极探索和实践。简政放权和权力清单是相辅相成的，两者都是转变政府职能的重要手段和内容，而“互联网+”政府治理则是政府主动利用现代信息科技手段创新政府服务管理方式变革的重要举措，致力于“让信息多跑路，让群众少跑腿”。政府还积极推进商事制度改革，实行一照一码、“三证合一”和多证合一;加大政府信息与政务公开力度，积极回应群众的合理诉求;加强行政督察、探索实行政策落实情况第三方评估，检查和推动改革发展政策的有效落地;加大行政问责力度，对不作为、乱作为的懒政乱政现象进行治理。

　　但是应该看到，构建廉洁、透明、高效、权威的现代政府治理体系，实现政府治理能力现代化，需要一个较长的过程。要进一步科学界定和厘清政府职能及其与市场和社会的边界，加强法治政府建设;进一步推进科学决策民主决策，改革措施既要讲顶层设计又要鼓励基层创新，政策出台前要充分听取各方面意见，认真细致地论证，并进行社会稳定风险评估;进一步建立和完善市场经济体制，加大社会体制改革力度，培育健全完善的市场和有规模有活力的社会力量，承接政府转移的职能;加快建立既有约束又有激励的公务员管理体制。在加大对领导干部和公务人员执纪问责的同时，建立鼓励干事创业的容错机制，提供合理的薪酬待遇，特别是要关心基层公务员的生活和职务晋升问题。

　　郑长忠:对于国家来说，在其有效管理社会的职能实现过程中，作为行政体系的政府是最为重要的机构。如何使其得到人民认同以及如何推动其自身运行有效，就成为政府建设与发展的两大任务。市场经济的发展与网络社会的到来，标志着中国社会已经进入了双重构建阶段——一方面是现代国家与现代社会发展进入了全面推进阶段，另一方面网络社会发展已经进入了迅猛发展阶段。这就要求，政府治理体系建设与发展的两大任务，不仅要适应前者发展需求，而且还要遵循后者发展逻辑。因此，在建构有效性上，要适应市场与社会发展的要求，推动简政放权、建立权力清单，还要遵循网络社会发展逻辑，推动“互联网+”政府治理。在建构认同性上，一方面要遵循现代政府的原则，在制度上为廉洁与透明奠定基础，另一方面还要利用网络社会的条件，在技术上使廉洁与透明得以实现。比如，通过电子政务发展推动政府治理能力的提升;积极运用网络技术，为反腐败与推动透明政务创造条件。

　　4.加强和改善党的领导

　　主持人:中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。十八届三中全会以来，党全面加强自身建设，成效突出。请谈一下为实现治理现代化，党应该发挥什么作用。

　　董振华:中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势也是中国共产党领导。坚持和完善党的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。中国这样一个具有十几亿人口的大国，最大的危险就是四分五裂、一盘散沙，而能够把全国各地区、各民族十几亿人口的力量凝聚起来，除了中国共产党，没有任何一个组织有这样的力量和具备这样的条件。

　　推进国家治理体系和治理能力现代化是一项极为宏大的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域，需要全党全社会的共同努力。这就要求中国共产党适应国家现代化总进程，在建设和促进中国特色社会主义事业的进程中，坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，坚持政治、思想和组织领导，坚持和改善党的领导，坚持党要管党、从严治党，从而发挥好总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　燕继荣:政党政治是现代国家治理的通则。对于中国这样的国家来说，党的建设不仅对于政党本身很关键，而且对于国家的发展也很重要。一个长期连续执政的政党固然有其成功的经验，但也会面临行政化、官僚化、与普通大众的疏离化、因为利益结构化而造成腐败的严重化等问题。十八届三中全会以来，中国共产党坚持党要管党、从严治党，出台了一系列改革举措，取得了明显成效。从国家治理现代化的角度看，今后要完善党的领导体制和执政方式，关键是要做好两项工作:一是要增强公信力，让普通大众和普通党员对执政党有信心;二是要提高领导力，包括思想观念的引领能力、国家发展战略的前瞻能力、国家治理领袖人才的培养能力等。

　　龚维斌:党在国家治理中居于领导核心地位，为国家治理提供思想、方向、政策、人才和组织保障，应该发挥“总揽全局、协调各方”的作用，做到科学执政、民主执政和依法执政。

　　一是各级党委要集中力量研究和解决涉及全局性、战略性、根本性和关键性的问题，提出改革发展的总体思路和战略举措，提出重大决策事项和立法建议，进行宣传动员、统一思想认识。二是全面从严治党，加强党的组织和干部队伍建设，为国家治理提供高素质的领导力量和强有力的组织保障。三是鼓励、支持和协调多方力量参与国家治理。党委总揽但不包揽，协调但不取代。

　　郑长忠:在反帝反封建过程中，中国人民选择了中国共产党，并在中国共产党领导下，建立了新中国。中国共产党成为中国特色社会主义事业的领导核心，承担着推动国家和社会发展的任务，肩负着领导人民实现中华民族伟大复兴中国梦的使命。由此，党、国家与社会就成为中国特色社会主义政治形态的三个结构性要素。一方面中国共产党处于领导地位，推动着国家与社会的发展;另一方面，国家与社会发展，也反过来要求党必须不断改善领导体制与执政方式，推动自身发展。随着改革开放深入，市场经济的建立、依法治国的提出与和谐社会建设发展，标志着现代市场、现代国家与现代社会在中国基本生成。随着互联网的发展，使得上述三个要素也深受“互联网+”的影响。

　　由此，一方面需要进一步推动上述要素的功能发展，另一方面要求他们彼此之间实现内在有机化。这就要求中国共产党基于整体现代文明形态发展要求进行顶层设计，全面深化改革、推动国家治理现代化。而党的领导方式与执政体系，也必须遵循这一变化而不断调整自身发展。具体来说，一是要遵循全面依法治国要求，提高党领导国家与有效执政的能力。比如，不久前《党组工作条例》的实施，就是从组织角度实现这方面的目的;二是要遵循全面从严治党要求，提高党的建设水平。比如，应该根据网络条件下的要求，推动党的建设，并且要开发党的治理功能，为国家与社会治理奠定组织基础。三是要遵循网络社会背景下的社会运行逻辑，提高党联系群众、领导社会的能力。四是要遵循现代市场发展规律，提高党领导市场经济的能力。

　　《光明日报》( 2016年08月22日11版)