宁海：“36条”负面清单让村干部不打“擦边球”
宁海：“36条”负面清单让村干部不打“擦边球”
2023年04月11日 13:54:32 来源: 浙江党建网 作者: 本网记者 杜玲玲 通讯员 邬海峰
针对当前农村工作中问题易发多发情形，宁海县纪委监委在村级小微权力清单36条的基础上，创新出台了“36条”负面清单，进一步健全村级小微权力监管体系，为村干部履职拧紧“发条”，划出“禁区”。图为深甽镇纪委工作人员现场收集了解关于党员干部违反“36条”负面清单相关问题线索。张晨 摄
在浙江，“36条”可谓是基层治理最有影响力的创新实践之一。2014年，宁波市宁海县首创的村级小微权力清单36条制度从浙江走向全国，被写入中央一号文件，被大家亲切地叫做“36条”。基层创新实践是不断迭代的。如今9年过去了，宁海农村基层治理又出现了什么新问题？“36条”又是如何迭代升级的？
眼下春意盎然，万物孕育着新的生机。近些年，“36条”的广泛运用有效遏制了村干部违纪违法行为，但是一些轻微违纪违规现象屡有发生。为此，2022年7月，该县推出“36条”负面清单，进一步明确权力运行底线。试行了半年多，效果怎么样呢？记者来到宁海县，跟着春的脚步，寻找基层治理的新探索、新气象。
明确基层打“擦边球”事项
宁海县桑洲镇南岭村从一个躲在大山褶皱里环境较差的“空心村”，到现在鲜花盛开、生机勃勃的“民宿村”，“36条”在推动基层治理上起到很大作用。“36条”将村干部的权力事项和行权路径以清单化的形式晒下阳光下，让村干部干净做事、百姓明明白白，从源头上防治村干部违纪违法现象的发生。
时间的齿轮不断向前，新问题也倒逼着新探索。在“36条”推行的9年里，村干部的权力受到了限制，基层治理也有显性的变好趋势。然而，近年来，该县在日常督查、巡察监督、信访反馈中发现，村干部明显的违纪违法现象降低了，但是一些村干部利用制度漏洞打“擦边球”，轻微违纪及违规现象仍无法杜绝。
该县纪委监委党风政风监督室主任邱剑刚告诉记者，随着“36条”深入推行，村干部的纪法意识不断增强，严重的违纪违法问题大多不敢触碰。但对于轻微违纪及违规问题目前没有明确的刚性约束，基层执纪标准不一、弹性大，村干部违规成本低。
以农村招投标修改工程量为例，不少村干部知道擅自修改工程量超过10%是违纪的，这条红线不能碰。于是，一些村干部开始打“擦边球”，把修改区间锁定在10%以内。
“这一问题在‘36条’达标村验收和村（社区）巡察中都屡有发现，这倒逼我们不断去完善原有的‘36条’。” 邱剑刚打了一个比喻，以前的“36条”就像红绿灯、斑马线，但没有对行人闯红灯、翻越隔离栏等违规行为作出明确处罚规定，导致制度执行存在弹性。
为保障“36条”制度的权威性和严肃性，堵住村干部轻微违纪和违规的漏洞，2022年7月，宁海县纪委监委全面梳理分析信访举报、日常监督、巡察监督中发现基层打“擦边球”问题，积极完善“36条”相关配套机制，出台了“36条”负面清单。该负面清单围绕村务决策不规范、村级财务管理不规范等8个方面，精细化列出了53个轻微违纪及违规问题，并提出相应的“第一种形态”处置建议，让制度的笼子越扎越密，切实强化“36条”的威慑力、震慑力。
梳理负面清单的同时，必须明确执纪标准。
记者了解到，此前对于轻微违纪问题，缺乏统一的问责标准，容易造成诸多问题，比如一些刚刚进入纪检系统的干部不掌握执纪标准，执纪摸不着头脑；再比如同一个类型在不同乡镇（街道）具体问责的形式不一样，影响执纪权威；还有一些乡镇“熟人监督”执纪拉不下面子，存在“宽松软”问题等。
针对上述问题，“36条”负面清单，为每一种负面行为提供的执纪标准。在县纪委监委、乡镇纪委共同努力下，一份3页纸的操作指引也随之出台了。“36条”负面清单为村干部“量身定做”了行权界限，也为乡镇、街道规范处置违规行为提供了依据。
谈及“36条”负面清单，采访间越溪乡纪委副书记王魁感触颇深。此前他一直在乡镇从事工业发展服务工作，2022年2月转到乡镇纪委，相关业务并不熟悉。刚到纪检监察系统没多久，全县就开展了村集体养殖塘发包合同清理规范专项行动。越溪乡是该县海水养殖的主要乡镇，专项行动中发现了多起10万元以上村级工程未按规定进入乡镇（街道）公共资源交易中心公开招标的问题。2022年10月，对照《36条负面清单》的处置建议，越溪乡对20余名村干部进行了通报批评。
“对于我这种新手来说，‘36条’负面清单是我们基层工作的手册。负面清单对‘第一种形态’的处置范围和方式进行明确规定，使量纪更加精准，执纪更趋精细。不仅如此，负面清单对处置方式提出明确意见，基层说情打招呼的也少了。” 王魁说。
不单是乡镇纪委的工作轻松了，村监会主任也有同样的感受。年前，越溪乡白岌村收到了其他村的集体借款要求，作为村监会主任的储吉强就带着邻村的干部看了张贴在村委会大楼墙上的“36条”负面清单第二项第十款内容“违反规定出借村集体资金或者为他人或单位提供经济担保的（通报批评或诫勉）”，既保住了情面，又守住了底线。
制度的落地，关键在于严执行。为进一步治理村干部打“擦边球”的现象，宁海县不仅明确了执纪的标准，而且将村干部违规违纪行为与廉洁保证金直接挂钩。
记者了解到，该县将村干部应发绩效报酬的50%作为廉洁保证金，实现风险防范结果运用。该县明确要求乡镇纪委监察办对在村级财务管理、误工补贴发放、工程项目建设等方面履职不规范、不到位的村干部作出相应处理的同时，扣发一定比例绩效报酬，切实保障“36条”的权威性和严肃性。
“我对‘负面清单’学得不深、不透，没有对村级财务支出票据严格把关，这是一次教训。”说起因村级财务管理不规范的问题而于2022年12月被批评教育一事，茶院乡升龙村党总支书记陈某后悔不已。因为此事，他还被扣发了1200多元廉洁保证金。记者还了解到，该村班子本来战斗力很强，在征地拆迁工作中很辛苦，可以评优评先，但因此事被取消了评优评先的资格，这意味着损失了近1万元的奖金。
梅林街道一位村干部向记者坦言，现在村干部家庭条件都好了，奖金少一点经济上关系倒是不大，主要因为违规违纪被扣奖金，“面子”上挂不住，这也倒逼他们千万不能打“擦边球”。据悉，2022年，全县18个乡镇共有130余人因“36条”执行不到位被处理，扣发廉洁保证金30余万元，制度的刚性执行已初有成效。
违法先从违纪开始，违纪先从违规开始。通过“36条”负面清单的刚性执行，进一步让基层村（社区）干部明确制度没有灰色地带、没有可“擦边”的空间。
在“36条”及其负面清单的治理下，宁海基层政治生态明显改善。2022年宁海县各级纪检监察组织共收到反映农村党员干部问题的信访件65件次，比上年下降39.25%。
把“36条”金字招牌越擦越亮
“宁海村级小微权力清单36条”曾荣获首届中国廉洁创新奖，是宁海基层治理的一张名片，其创新经验在全国各地大力推广，成为新时代乡村治理的知名品牌。“36条”负面清单是前者的迭代升级，是宁海纪委监委先探先行、务实求真的又一创新成果。这一成果的最大亮点，在于强大的执行力。制度创新难在执行，许多创新制度，刚出台时，好评如潮，但实施一段时间后，发现许多规定难以落实，执行问题成为最大的软肋。“36条”也存在执行刚性不足的问题，“36条”负面清单则为村（社区）干部量身定做了行权界限，进一步深化了村级小微权力规范运行。具体创新做法有三：一是理清单，明确权力行使的边界；二是定标准，压缩基层执纪的弹性；三是严执行，明确奖惩手段。其中，第三点至为关键。定标尺和明规矩都是为制度执行提供基础，严执行才是制度执行的决定因素。负面清单，使执行更刚性，把“36条”这块金字招牌越擦越亮。（浙江大学廉政研究中心副主任、光华法学院教授 叶良芳）
