制度治权——把权力关进笼子的时代命题与制度建构

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　　在二十届中央纪委五次全会上，习近平总书记深刻指出：“党的自我革命重在治权，把权力关进制度笼子是新时代全面从严治党的一项重要任务。”这一重要论述，揭示了“治权”与“党的自我革命”之间的内在联系，凝结着我们党对新时代推进党的自我革命和全面从严治党实践经验的科学总结，深化了我们党对自我革命规律的认识。当前，我国正处在实现中华民族伟大复兴的关键时期，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键阶段。面对“四大考验”“四种危险”的长期性复杂性，如何“更加科学有效地把权力关进制度笼子”，构建用制度管权、管事、管人的长效机制，不仅关乎党的长期执政地位，更是破解 “其兴也勃焉，其亡也忽焉” 历史周期率必须回答的时代命题。

　　历史逻辑：中国共产党制度治权理论与实践的发展历程

　　制度治权的思想根基深植于马克思主义经典作家对权力本质与监督机制的深刻洞察，并在中国共产党的百余年实践中不断丰富发展，形成了一脉相承又与时俱进的科学理论体系。

　　马克思主义认为，国家是阶级统治的工具，其权力具有天然的扩张性和腐蚀性。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时指出，无产阶级专政的国家必须“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。马克思指出，巴黎公社“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们”。恩格斯则强调，工人阶级为了不致失去刚刚争得的统治，“应当保证本身能够防范自己的代表和官吏”。这些论述确立了无产阶级政权下权力属于人民、权力必须接受人民监督的根本原则，为社会主义国家的权力监督制度奠定了理论基石。列宁在领导苏维埃政权建设过程中，继承并发展了马克思恩格斯的思想。在列宁的建议下，1920年，俄共（布）九大决定成立一个同中央委员会平行的中央监察委员会，由“受党的培养最多、最有经验、最大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成”。列宁尤为关注对最高领导层的监督，建议中央监察委员会应派出委员出席政治局会议，检查文件，并拥有对从总书记到各中央委员的质询权和检查权。他警示要防止公职人员成为“脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物”。这些实践为无产阶级政党在执政条件下如何制约权力提供了宝贵经验。

　　中国共产党自诞生之日起，就将“为人民服务”作为根本宗旨，积极探索对权力的有效约束。土地革命战争时期，中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，颁布了《关于惩治贪污浪费行为》的训令，建立了审计制度，严肃查处贪污腐败行为，体现了用纪律和制度约束权力的清醒意识。抗日战争时期，陕甘宁边区和各抗日根据地在政权建设中，实行“三三制”原则，强调民主政治和廉洁政府建设。1945年，面对民主人士黄炎培提出的“历史周期率”之问，毛泽东给出了中国共产党人的第一个答案：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这一论断虽然强调的是人民监督，但其内在逻辑已蕴含了通过民主制度和人民力量来制约权力的思想，成为中国共产党执政理念的重要组成部分。

　　新中国成立后，面对全国执政的新考验，中国共产党在制度治权方面进行了更深入的探索。以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体，高度重视反对官僚主义和腐败现象，领导开展了“三反”“五反”等运动，并建立了党的纪律检查机关和国家监察机关，初步确立了党纪国法在约束权力、惩治腐败中的基础地位，积累了重要经验。改革开放和社会主义现代化建设新时期，在深刻总结历史经验教训的基础上，邓小平对制度建设作出了里程碑式的论述。他深刻指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”他明确提出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这些论述将制度建设的重要性提到了前所未有的高度，明确了依靠制度来管权、管事、管人的根本方向。

　　中国特色社会主义进入新时代，制度治权理念与实践实现了系统集成和全面深化。习近平总书记站在党和国家长治久安的战略高度，创造性提出“把权力关进制度的笼子里”这一重大命题，并推动其形成科学完整的理论体系和丰富生动的实践。他在十八届中央纪委二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”他深刻阐释“笼子”的内涵：“把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。”在二十届中央纪委五次全会上，习近平总书记进一步将“治权”与“党的自我革命”紧密联系起来，提出“党的自我革命重在治权”，并要求“更加科学有效地把权力关进制度笼子”，推动制度治权从“建笼子”向“用好笼子”深化，从制度体系完善向治理效能提升升级，实现了马克思主义治权理论中国化时代化的最新突破。

　　现实紧迫性：新时代全面从严治党与应对风险挑战的必然要求

　　我们党提出“制度治权”并强调“更加科学有效”，具有极强的现实针对性和时代紧迫性，源于对党情、国情、世情的深刻洞察，是推进党的自我革命、保障党和国家事业发展的内在需要。

　　制度治权是铲除腐败滋生土壤、赢得反腐败斗争压倒性胜利的治本之策。腐败是我们党长期执政的最大威胁，其本质是权力滥用。腐败是党内各种不良因素长期积累、持续发酵的体现，反腐败就是同各种弱化党的先进性、损害党的纯洁性的病原体作斗争。党的十八大以来，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，但形势依然严峻复杂，铲除腐败滋生的土壤和条件的任务仍然艰巨繁重。大量案例表明，腐败问题的发生，大多与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位密切相关。如果权力运行的制度笼子扎得不紧、扎得不牢，出现“牛栏关猫”“纸笼禁虎”的现象，腐败问题就极易纠而复生、变异性反弹。因此，必须将制度治权作为反腐败的治本之策，通过构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，实现对权力运行的全方位、全周期监督和制约，从源头上压缩权力寻租空间，不断取得更多制度性成果和更大治理效能。

　　制度治权是规范权力运行、提升治理效能、实现高质量发展的关键支撑。随着中国式现代化建设的深入推进，对国家治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。权力运行是否规范、高效、协同，直接关系到党中央决策部署能否不折不扣落实，关系到经济社会能否持续健康发展。习近平总书记要求：“更加坚决有力地贯彻落实党中央重大决策部署，更加科学有效地把权力关进制度笼子，更加清醒坚定地推进反腐败斗争，为实现‘十五五’时期目标任务提供坚强保障。”这就对权力运行的科学性、规范性提出了更高标准。制度治权，正是通过明晰权责边界、优化运行流程、强化过程监督，确保权力在法治轨道上、在制度框架内规范运行，防止权力任性、越位、缺位，从而将党的政治优势、组织优势转化为治理效能和发展动能。一个权责清晰、运行规范、监督有力的权力运行体系，是优化营商环境、激发社会活力、推动高质量发展的基础性工程。

　　制度治权是践行党的根本宗旨、巩固党执政的群众基础的必然要求。我们党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。权力一旦失去制约，就容易滋生特权思想和特权现象，导致干部脱离群众，损害党群干群关系。制度治权，通过将权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，实质上是在制度层面践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的承诺。习近平总书记强调：“要进一步提高党务、政务的透明度，让权力在阳光下运行。”必须让权力运行全过程公开透明，接受人民监督，确保权力真正用来为党分忧、为国尽责、为民造福，才能不断厚植党执政的群众基础。

　　关键着力点：构建“更加科学有效”的制度治权体系

　　落实“党的自我革命重在治权”，实现更加科学有效地把权力关进制度笼子，需要聚焦关键环节，系统施策，构建起用制度管权、管事、管人的长效机制，确保权力始终在正确轨道上运行。

　　第一，以科学授权为前提，优化权力配置体系。授权是治权的起点。科学授权意味着权力配置必须遵循权责法定、权责透明、权责统一的原则。要健全授权用权制权相统一、清晰透明可追溯的制度机制。这意味着，每一项权力的赋予都必须有明确的法规制度依据，权力的边界、行使的程序、对应的责任必须清晰界定，并且权力运行的全过程要可追溯、可查询、可监督。要重点规范“关键少数”特别是“一把手”的用权行为，科学配置领导班子成员权力，形成科学的权力结构和运行机制。要深化“放管服”改革，该下放的权力坚决下放，该加强的监管坚决加强，防止权力过于集中并避免监管真空，实现权力配置的优化与协同。

　　第二，以制度供给为基础，织密扎牢制度笼子。制度笼子是否牢固，首先取决于制度本身是否科学、严密、管用。习近平总书记指出：“把权力关进制度笼子，既要不断完善制度规定，使制度密而不繁、有效管用，又要着力提高制度执行力，增强刚性约束。”要坚持以党章为根本，不断完善党内法规制度体系，与国家法律法规衔接协调。要聚焦权力运行的重点领域和关键环节，如选人用人、审批监管、资源开发、金融信贷、工程招投标、公共财政支出等，查找制度漏洞，补齐制度短板。制度建设要注重系统性、整体性、协同性，使各项制度相互衔接、环环相扣，形成制度合力，避免“牛栏关猫”，也防止制度过于繁琐而影响效率，真正做到“密而不繁、有效管用”。

　　第三，以刚性执行为关键，让制度真正“长牙”“带电”。制度的生命力在于执行，制度的权威也在于执行。再好的制度，如果执行不力，就会形成“破窗效应”。习近平总书记强调，“要着力提高制度执行力，增强刚性约束”。要坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。对任何违反制度的行为，无论涉及谁，都要严肃查处，确保制度规定真正成为带电的“高压线”。要狠抓制度落实，坚决纠正选择性执行、变通式执行、打折扣执行等问题。要建立健全制度执行的责任机制、督查机制、问责机制，形成制度执行闭环，让铁规发力、让禁令生威。

　　第四，以监督体系为保障，确保权力在阳光下运行。监督是权力正确运行的根本保证。必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督的严肃性、协同性、有效性。要推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通协调。要突出政治监督，强化日常监督，做实专项监督。要深化纪检监察体制改革，推进纪检监察工作规范化、法治化、正规化。要充分发挥巡视巡察利剑作用，深化成果运用。要畅通群众监督渠道，完善信访举报机制，鼓励和支持群众有序参与监督。习近平总书记要求“让权力在阳光下运行”，这就要求必须大力推进党务、政务、司法和各领域办事公开，以公开促公正、以透明保廉洁。

　　第五，以“关键少数”为重点，抓住制度治权的“牛鼻子”。“一把手”和领导班子成员是权力运行的关键环节，也是制度治权的重点和难点。习近平总书记明确指出：“‘一把手’要带头执行制度。”领导干部特别是高级干部地位特殊、影响力大，其一言一行具有强烈的示范效应。他们带头尊崇制度、执行制度，就能形成“头雁效应”，带动整个组织乃至全社会形成制度敬畏；反之，则会严重损害制度权威，甚至导致制度空转。因此，必须加强对“关键少数”的监督，严格落实领导干部个人有关事项报告、任职回避、经济责任审计等制度，督促其严格按制度行使权力、履行职责，自觉接受组织和群众监督。

　　第六，以文化培育为支撑，筑牢遵规守纪的思想根基。制度最终要靠人来执行，人的思想觉悟和价值取向至关重要。要加强法规制度宣传教育，引导党员、干部懂法纪、明规矩、知敬畏。要深入开展党性党风党纪教育，传承党的光荣传统和优良作风，弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观。要注重家庭家教家风建设，教育引导领导干部管好自己、管好家人亲属、管好身边工作人员。要通过持续的教育引导和文化浸润，使广大党员干部从内心深处尊崇制度、敬畏权力，将外在的制度约束转化为内在的思想自觉和行为习惯，实现从“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”的升华。

　　【作者分别为中共中央党校（国家行政学院）教授、博士生导师，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生】