54、海宁市

54、 “选聘分离”体制

54、 “选聘分离”体制

2016年08月05日 09:45:45 来源:浙江党建网 作者:

　　■品牌亮点:“选聘分离”体制

　　■案例概述:“选聘分离”是农村基层组织建设的体制改革的破冰之举，具有长远性、全局性和复杂性的特点，涉及面广、政策性强、意义深远。海宁市从城乡统筹发展、基层民主有序推进、专业化和专职化农村干部队伍建设等需求出发，渐进式实施农村干部“选聘分离”，对村三套班子成员再次进行“好中选优”的遴选，并突破选人用人地域限制，破解了优秀人才难以向农村聚集的难题，进一步激发了队伍活力，增添了新动力。“选聘分离”体制的意义不仅仅在于它的结果，更重要的是这个体制的探索过程本身。海宁市在探索过程中，突出“服务”和“自治”两个重点，这种理念对于对农村的民主进程、社会心态、价值观念，都有着潜移默化的影响。这样的创新，值得推广借鉴。

　　■报送单位:中共海宁市委组织部

　　■案例详情:

　　“选聘分离”体制在海宁农村的实践与探索

　　近年来，在城乡经济社会一体化发展的新形势下，海宁把构建城乡统筹基层党建新格局作为新的现实课题，并从体制机制创新入手进行了积极探索和实践。2012年，海宁在斜桥镇试点并在全市推广的农村干部“选聘分离”，成为海宁市消除城乡协调发展的体制性障碍、寻求城乡统筹发展的运行机制的破题之举，并在实践中初显成效。在探索实施4年多以来，此项工作也得到了有关领导专家的肯定，中央组织部通过《组工信息》进行了推介，《改革发展报》、《浙江日报》、《组织人事报》等媒体予以深度报道，2013年村级组织换届期间此项工作在嘉兴全市进行推广。

　　一、为什么要推——推行此项制度的背景动因

　　“选聘分离”制度，是对选举产生的村“三委”成员、聘用产生的农村社区专职工作者两种对象、两项工作的对接和概括。其核心内容是，依法依规选举产生村“三委”成员，农村社区专职工作者按照公开、公平、公正原则聘用产生。在这一定位基础上，重点探索农村社区专职工作者聘用制度，动因主要有四个方面:

　　一是着力助推农村社区转型发展的需要。在深化完善统筹城乡综合配套改革进程中，全市159个行政村已于2011年全面建成农村社区综合服务中心。同时围绕“两新”工程建设和城市有机更新的推进，12个镇(街道)分别按照“1+X”总体布局，将农村社区建设纳入统筹城乡发展、城乡一体化和新农村建设规划的大格局中通盘考虑、整体规划，各镇(街道)新市镇、新社区初步形成，有的新社区已经成立了社区管委会，有的新社区则在原社区的基础上扩面，已成立社区居委会，村改居步伐日益加快。为确保新社区、农村社区与城市社区的有机融合，海宁顺势而为，从基层干部队伍这个最关键的因素入手，探索推行农村社区专职工作者聘用制度显得尤为重要。

　　二是积极探索明晰村干部责权利的需要。一般来说，只有责权利对等，才能调动人的积极性。但在现行体制下，相对于村干部而言，随着越来越多的行政性事务延伸到村一级，使得村干部把更多的时间、精力花在上级党委政府交办的工作任务上，从一定层面上造成了村干部责任、权利、利益之间的不对等。因此，在探索推行农村社区专职工作者制度中，本着“承担什么样责任、明确什么样的权利、享受什么样的利益”的原则，对聘用为农村社区专职工作者的，按照契约化模式签订聘用合同，并按规定领取工资报酬;未被聘用的村“三委”成员，除仍依法享有村“三委”成员的权利外，按实际误工情况发放误工补贴，使得村干部责权利进一步明晰，危机感和主动性进一步加强，也使党委政府向社会购买服务有了实体化运作的保障，更有利于把社会公共服务向农村社区延伸，一定程度上也推动了村民自治。

　　三是从严加强农村干部监督管理的需要。近年来，经选举产生的村“三委”成员在文化素质和工作能力方面都有一定的提升，但在农村社区化转型发展对基层干部素质提出更高要求的背景下，确实还存在一些管理服务能力、工作精力等不相适应的问题。聘用农村社区专职工作者需要对选拔上来的村“三委”成员再次进行“好中选优”的遴选，平时表现不好还可以解聘。这对于那些精力不够、能力素质不相适应的“老资格”和平时工作不踏实而只在选举期间积极表现的村干部形成了不小压力，也为一些敢于担当、一心为农村发展服务的村干部提供了干好工作的信心、动力。因此，从一定层面而言，农村社区专职工作者聘用制度激励更多的农村干部岗位争优，有利于加强监督管理，也推动了村级组织行政化机关化倾向问题的解决。

　　四是丰富拓展选人用人视野的需要。一方面，农村中很多思想观念新、创新能力强、工作经验丰富的人往往因为时间、身份或职务等原因，无法以农村社区专职工作者的身份全身心参与农村管理服务工作，“选聘分离”使“决策者”与“执行者”身份相分离，使得有思路、有能力但缺少精力的人仍可通过选举成为“三委”成员，海宁在村级组织换届选举工作中采取“不占职数、兼职不兼薪”办法，引导和推荐一批优秀的党员创业能人、返乡干部、驻村干部等参加村党组织选举，但不聘请他们为农村社区专职工作者，使他们以兼职委员等身份发挥积极作用。另一方面，实行农村社区专职工作者聘用制度，可以聘用后备人才试岗、锻炼，这为村级后备人才获得党员群众的认同创造了条件。另外，农村社区专职工作者的聘用不仅仅局限于村“三委”成员，还可以突破地域限制面向更多有志于服务农村基层的优秀人才，为丰富拓宽农村选人用人视野搭建了平台。

　　二、怎样推——此项制度的主要做法

　　对于农村社区专职工作者聘用制度的推行，由于没有现成的经验借鉴，海宁摸着石头过河，鼓励各镇(街道)大胆探索，并在基层实践的基础上制定出台了《关于全面推行农村社区专职工作者聘用制度的意见》，进一步对该制度进行了发展丰富。

　　一是明确工作定位，规范岗位职责。以文件的形式进一步明确农村社区专职工作者的定位，即是由镇(街道)聘用管理，在村党组织的领导下和村民委员会支持下，依托农村社区综合服务中心，专门从事农村社区建设、服务及管理工作的工作人员。同时从市级层面进一步规范了农村社区专职工作者的五个方面的基本职责任务:一是承办、代办和指导办理与群众生产生活和保障相关的行政服务项目;二是从事社区服务中心日常管理、劳动保障、社会救助及其他公共服务工作;三是负责社区服务信息公开，协助村党组织和村委会实施党务、村务和财务公开;四是协助村党组织、村委会落实党员大会、村民(代表)会议有关决议、决定;五组织各类志愿服务，从事好人好事银行日常事务等。各镇(街道)则根据实际情况，进一步细化农村社区专职工作者职责任务的具体要求。

　　二是细化聘用标准，严格聘用程序。在聘用职数上，按照农村社区规模大小、居住人口数等综合因素，核定各农村社区专职工作者聘用职数，本届原则上比村“三委”班子职数多1-2个。在聘用对象上，明确农村社区专职工作者目前主要从现有村党组织、村民委员会、村股份经济合作社“三委会”成员以及大学生村官中聘任，缺额数向社会公开选聘。聘期与届期相同，一般为三年。在聘用条件上，采用正反双向标准，其中，正向标准按照德才兼备、以德为先用人标准，对聘用岗位所需的政策业务能力、组织协调能力和服务群众、做群众工作能力等方面制定条件、标准，参聘服务中心正副职的，还必须符合“有驾驭全局工作的能力和领导能力，并能维护班子团结”、“善于做群众工作、群众口碑好”等附加条件。反向标准为:治安处罚、判处刑罚、长期外出不能履行职责、先锋指数考评为不合格党员、抵制或阻挠重点工作推进、道德品质低劣、村级组织集中换届时到规定年龄不能做满一届的等不能、不宜聘用的情形。在聘用程序上，由镇(街道)党委在村级组织换届选举过程中同步部署农村社区专职工作者聘用工作，面向村级组织班子成员一般在选举结束半个月内完成。面向社会聘用的，按照公开、平等、竞争、择优的原则，一般程序为发布公告、公开报名、统一考试、组织考核、公示人选、确定名单、办理手续，具体由镇(街道)组织实施。对专业人才的聘用，则采取专职专聘的办法进行。目前，海宁159个行政村共有“三委”班子成员872人，聘用农村社区专职工作者共953人。

　　三是分级动态管理，激励干事创业。在分级管理方面，市委组织部、市民政局(社工办)和市人社局负责农村社区专职工作者聘用管理工作的综合指导，定向开设学历教育班次，鼓励参加全国社会工作者职业水平考试;镇(街道)负责农村社区专职工作者的聘用安排、教育培养、考核管理等工作，签订聘用合同，制定绩效考核办法，定期组织政策业务培训，不断提升专业服务能力和做群众工作能力;各村党组织负责专职工作者岗位安排和日常教育管理工作，提供必要的工作、生活条件。在激励保障方面，每年年初农村社区专职工作者公开服务承诺事项，年终围绕履职情况、个人德行表现、年度目标任务完成情况，组织开展述职评议，农村社区综合服务中心正副主任还要向镇(街道)党委、政府述职。考核评议结果与奖金挂钩，并作为继续聘用或解聘的依据。农村社区专职工作者的基本工资报酬由市、镇(街道)按不低于上一年农村劳动力平均收入水平予以保障，落实“五险一金”(养老、医疗、生育、失业、工伤保险和住房公积金)。在畅通出口方面，农村社区专职工作者签订聘用合同前均签订《辞职承诺(申请)书》，对聘任农村社区综合服务中心正副主任的还需增加“任前公示和廉政考试”。在聘期中，出现符合辞职承诺情形的，辞职承诺书即作为辞职申请书，进入解聘或待聘程序，同时明确解聘程序为镇(街道)党委提出解聘意见，经村“三委会”集体讨论决定并办理解聘手续。专职工作者单方提出辞职的，必须提前30天以书面形式提出。部分乡镇如斜桥镇还对工作不力的专职工作者明确了待聘政策，明确待聘人员待聘期为3个月，原则上留原岗位工作，待聘期内只发基本工资，不享受其它补贴和奖金，待聘期满，由组织考察后决定去留。据统计，自2013年底新一轮聘期以来，全市辞职、解聘农村社区专职工作者共29人，其中因工作不力、履职不到位、土地违法、参与赌博、酒驾等因素解聘14人，15人因创业经商时间精力不能保证等原因主动辞职后解聘。

　　三、推得怎样——此项制度的初步成效

　　“选聘分离”对改革现行农村管理服务体制、提升农村管理服务水具有较强的现实意义，在海宁的实践中也取得了较好的成效。

　　一是“选聘分离”进一步促进了村级组织法律地位的回归。现行体制下，村民委员会承担了大量的行政性工作，“选聘分离”把那些不属于村民委员会职责范围内的工作分离出来，转移到农村社区综合服务中心，在组织和功能两个方面恢复了村民委员会的自治地位，真正使村民委员会性质、职能向法律地位回归。

　　二是“选聘分离”进一步促进了政府服务的城乡均等化。近年来，农村经济社会发展迅速，农民收入不断增加，农村面貌显著改善。但是，在我们目前实行的农村管理模式下，城乡二元结构造成的深层次问题仍然比较突出，农村社会事业和公共管理服务相对城市社区比较滞后。“选聘分离”的关键就是将从“三委”班子剥离出来的行政职能由农村综合服务中心承担，政府职能部门在农村有了向社会购买服务的实体运作和更为合理充分的依据，有利于把各项政策措施落实到农村基层，把社会公共服务向农村延伸，从而促进党和政府的管理重心下移，实现城乡服务均等化。

　　三是“选聘分离”进一步激发了基层干部队伍活力。从实践来看，实行“选聘分离”，对村“三委”成员再次进行“好中选优”的遴选，精力不够、能力素质不适应在竞聘中难以取胜，让选举产生的“三委”成员有了危机感，感到工作压力大了，动力也更足了。通过村干部辞职承诺制度的建立实施和农村专职工作者解聘条件、程序的设置，畅通了不合格农村干部的“出口”，破解了能进难出问题。同时，通过农村社区综合服务中心这个平台，对级后备干部开展试岗锻炼，有利于优秀人才脱颖而出。实行“选聘分离”也为城乡基层干部互动交流提供了可能，有利于城乡基层工作交流和优势互补。

　　四是“选聘分离”提供了加强和创新农村社会管理的新动力。“选聘分离”体制的意义不仅仅在于它的结果，更重要的是这个体制的探索过程本身。在“选聘分离”体制的探索过程中，突出“服务”和“自治”两个重点，这种理念对于对农村的民主进程、社会心态、价值观念，都有着潜移默化的影响。“选聘分离”体制创新也为农村社会管理创新提供了可持续的动力。特别是农村专职工作者的聘用可面向社会公众，为优秀人才服务农村提供了施展才华舞台，这是加强和创新农村社会管理的良好发展态势，将有利于促使我市的农村管理水平与城市接轨、与先进地区接轨。

　　四、怎样更好地推——此项制度的几点思考

　　一是村“三委”与农村社区综合服务中心的关系处理问题。这是确保“选聘分离”模式良好运行的关键。处理不好，农村社区综合服务中心就有可能背靠上级行政主管部门，与村“三委”分庭抗礼或者各行其是。处理好这个关系，其核心就是要坚持村“三委”对农村社区综合服务中心的统一领导。要实现这个统一领导，除了村“三委”对服务中心的工作有考核、监督权和聘用人员去留决定权外，一个关键的问题就是村党组织书记、村委会主任要兼任服务中心的主任、副主任。因此，农村党组织书记和村委会的主任人选至关重要，既要深得群众爱戴，又要具备较高的业务水平和办事能力，这样才能够保证既选得上又聘得上。

　　二是保障非职业化的村民委员会履职的激励机制建设问题。“选聘分离”、村级组织换届直接选举，都是为了保证村民委员会真正回归作为基层组织的位置，真正担当起充当农村利益代言人的角色。但是，“选聘分离”体制慢慢成熟之后，村民委员会具有的义务化和兼职化性质使得其工作不再作为一种职业，而是一种义务性、参与性的公益工作，村民委员会成员为农村服务和管理农村事务的持续热情从何而来便成为一个很大的问题。所以必须在村级组织换届选举时进行正确引导，将农村辖区内的领导干部、业主委员会主任、非公企业主、有影响有威望的群众骨干等社会力量，选进村级班子。同时，建立严明的工作机制和激励约束机制，用制度来引导村民委员会成员关心农村事务，认真履行工作义务。

　　三是农村社区综合服务中心的科学管理问题。要完善服务中心的各项规章制度，规范各项运行。同时必须加强对服务中心的管理，村“三委”在给予农村社区综合服务中心独立工作权限同时要掌握农村社区综合服务中心人员的用人权和财权，通过坚持和完善“双述双评”、创业承诺、工作目标责任制考核等办法，建立服务对象测评机制，让群众参与对农村专职工作者的评价和监督，引导农村社区综合服务中心把服务农村居民、改善民生作为工作着力点，以解决农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题为出发点和落脚点。这里，非常关键的一个问题是，政府在角色定位上既不能错位，也不能越位，以防止基层民主在农村走样。另一方面，优秀的农村专职工作者队伍是做好农村工作的根本保证。应进一步建立健全薪酬、考核、激励机制，实现农村专职工作者队伍建设的制度化、规范化和职业化。要加大财政转移支付力度，若“选聘分离”体制得以全面推行，则可取消对原“三委”班子的基本报酬财政保障政策，建立农村专职工作者基本薪酬财政保障机制。要通过集中培训、挂职锻炼等形式加强农村专职工作者专业技能培训，以满足农村管理服务的需要。要有计划、有步骤地在推行农村专职工作者执证上岗制度。鼓励、支持有志农村工作的人员参加社会工作者职业水平考试，获得相应职业资格证书，扩大职业化、专业化、高素质的农村专职工作者人才储备。

　　四是积极发展农村服务业，建立健全农村公共服务体系问题。随着经济社会的发展，农村对服务业的需求日益增长，同时，发展农村服务业还能为农村剩余劳动力提供大量的就业岗位。要从实际出发，因地制宜，建立健全政府公共服务网络，将劳动就业、社会保障、民政、教育、卫生、计生、文体、科技、法律、社会治安等政府公共服务资源向农村延伸拓展，逐步缩小城乡差距，实现城乡公共服务均等化。市、镇两级财政要树立“化钱买服务”的理念，加大公共投入，提供财力保障，为农村基础设施和公共服务设施建设、服务开展提供必要的资金支持。要通过宣传和引导、继续加强结对共建等，加快建立社会各界共同参与的新农村建设机制，努力形成全社会关心、支持、参与新农村建设的浓厚氛围。