29、衢州龙游

29、基层治理“三治融合”

29、基层治理“三治融合”

2016年07月24日 00:00:00 来源:浙江党建网 作者:

　　■品牌亮点:基层治理“三治融合”

　　■案例概述:衢州龙游县以全面修订完善《村规民约》为切入点，初步实现了在党支部的领导下通过规范村规民约的依法治村、践行社会主义核心价值观的以德治村、村党组织领导和村民全员参与的村民自治为主要途径的法治、德治、自治“三治融合”的基层治理新路子;初步实现了通过《村规民约》全力助推“三治融合”在基层落地生根，进一步加强和改进了农村基层组织建设，从体制上健全和完善了党领导下的农村基层治理的新机制、新模式，推进了村级民主政治建设，促进了农村经济发展和社会稳定。

　　■报送单位:中共浙江省衢州市龙游县委组织部

　　龙游县大街乡方旦村村民主表决村规民约通过

　　后田铺村党员代表大会暨新版村规民约发布仪式

　　■案例详情:

　　以修订完善《村规民约》为切入点

　　走出基层治理“三治融合”新路子

　　一、修订完善《村规民约》的背景与起因

　　2013年村级组织换届前，我们通过调研发现，龙游大多数村一直有制订《村规民约》的传统，在加强基层组织建设、完善村级治理模式、推进基层治理等方面作用明显，在实际工作中，制定执行好《村规民约》可以起到事半功倍、四两拨千斤的效果。一类是管理比较好的村，如贺田村，除了有一个凝聚力、战斗力强的村级班子和一名威望高、敢干事能干事会干事的村党支部书记劳光荣外，还得益于有一本符合本村实际的《村规民约》，不仅规范了村级运行，降低了选情的复杂性，还大大减少了村里的矛盾纠纷，村庄治理井井有条，各项在其它村看来难以推进的工作、难以实现的目标都得以顺利实施、实现。相反，另一类管理比较差的村，除了班子弱、队伍散等影响因素外，重要的一个原因就是缺乏一套行之有效的《村规民约》，造成村级运行不畅、选情愈加复杂、矛盾纠纷不断，村级组织软弱涣散，推进工作乏力，村干部畏难情绪严重，精气神不足。这些村有一些共同的特征就是，村民的行为离法律约束太远、受道德约束太软;村干部定位自身是吃自家饭、干公家活的村民，与本村其他村民的关系大多是沾亲带故的，大部分都存在怕得罪人的心理，不敢较真碰硬，遇到困难绕道走，矛盾越积越多，有的村甚至出现选不出村干部或村干部轮流坐庄、谁也当不好的现象。

　　实践证明，要推进乡村善治，必须多管齐下，坚持法治、德治、自治的“三治融合”。《村规民约》是在村党组织主导下，依照法律法规，适应村民自治要求，由同一村的村民在生产、生活中共同遵守的行为规范，是组织意图、村民意志、群众意愿的集中体现，是村民实现自我管理、自我教育、自我服务的行为准则，是实现村民自治的“法典”。《村规民约》是加强基层组织建设的重要抓手和载体，基层党组织可以通过制订和执行《村规民约》，来贯彻党在农村的各项路线、方针、政策，《村规民约》的有效实施，也可为基层党组织优化工作环境、夯实群众基础。两者相辅相成，相得益彰。

　　基于上述考虑，我们抓住2013年新一轮村级组织换届的契机，要求每个村都必须制定《村规民约》，并作为硬任务、硬指标要求乡镇(街道)、各行政村操作落实到位。为避免各地制定过程中出现条款本身与法律法规相抵触、制定程序与约定规范相背离、条文内容与时代要求相脱节以及难以执行落实到位等情况，县委组织部、县换届办专门印发了3套《村规民约》范本，供各村参考。换届结束时，全县262个村均制订了《村规民约》，实现了全覆盖。

　　2014年以来，我们根据新形势、新任务、新要求，把修订完善《村规民约》作为深入开展党的群众路线教育实践活动的重要抓手，与推进“三改一拆”、五水共治、平安建设等重大工作紧密结合，与基层党建“整乡推进、整县提升”紧密结合，与开展“走村不漏户、户户见干部”和“联系不漏户、党群心贴心”工作紧密结合，与推行农村党员实事积分考评“零基积分法”紧密结合，并以《便民服务手册》的形式，由乡镇(街道)包村干部上门送到每家每户，实现家喻户晓、人人皆知、自觉遵守。

　　二、修订完善《村规民约》的重要意义

　　1、修订完善和执行《村规民约》是贯彻落实党的十八届四中全会精神的需要。党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家重大战略部署，也对基层党组织建设工作提出了新的要求。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，我们党是执政党，国家治理怎样关键在于党的思想、作风、纪律、组织状况和战斗能力、领导水平。党的执政基础在基层，党的执政成果也体现在基层，因此，加强基层治理是巩固党的执政地位的重要保证。《村规民约》是在法律框架下制定的村民共同遵守的行为准则，通俗、简便、易懂。既体现法治精神，又体现道德约束，抓好《村规民约》的修订完善是在基层贯彻四中全会精神最有力的抓手，是夯实党执政基础的固本之策。

　　2、修订完善和执行《村规民约》是提升农村基层党组织执政能力的需要。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条:中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项事业的领导核心。村民自治首要原则就是坚持党的领导，只有加强党的领导，发挥好农村基层党组织的领导核心作用，才能保证村民自治沿着正确方向顺利发展。贯彻党的路线、方针、政策有两条渠道，一条是宣传教育、村民被动接受;另一条是有序引导、村民自觉接受。《村规民约》是在党组织指导下，由村民自行制定、签字、承诺、执行，体现党的主张、意图的行为规范，是村民实现自治方式的体现。通过《村规民约》，可以使党组织在广大农村牢牢掌握话语权和主动权。

　　3、修订完善和执行《村规民约》是加强农村基层党组织凝聚力、战斗力的需要。随着农村民主进程的加快，农村党组织在乡村执政的复杂性越来越突出。如村民对组织决策产生怀疑、对村干部能力不认可，影响基层组织和干部的威信。不少村矛盾纠纷呈现上升态势，而许多矛盾纠纷的解决处于法律管辖真空地带、道德化解乏力状态，依靠村干部处理难度很大。通过修订完善和执行《村规民约》，一是可把村民的行为框定在《村规民约》的规范中，从源头上减少产生矛盾纠纷。二是加强对村党组织依法办事、依规运行的监督，避免少数干部因能力素质问题胡乱作为，破坏党组织在群众的形象。三是可提高管理村级事务的公开性和透明度，畅通村民与村干部之间沟通对话的渠道，使村民不把矛盾问题都归结到村党组织和村干部身上，进一步融洽党群干群关系，为村党组织更好地发挥作用创造良好的外部环境。

　　4、修订完善和执行《村规民约》是全面提升农村基层党员干部素质的需要。一是通过《村规民约》的修订完善，对村民的行为规范提出了更高的要求，倒逼党员干部提高自身素质，保持党员先进性。二是《村规民约》实施后，党员干部要带头执行、模范遵守，自觉接受群众监督，可提升党员干部履职能力。三是通过组建《村规民约》执行监督组，由老党员、老干部、无职党员担任监督组成员，跟踪、监督执行情况，可充分发挥他们的作用。

　　三、主要做法与经过

　　2014年以来，我们把修订完善《村规民约》作为推进“三治融合”基层治理模式，强化基层组织建设的重要抓手。目前，全县262个村已全面完成《村规民约》的修订和完善，并形成了大街乡贺田村、詹家镇浦山村(财务定期报账、公开，开展“一事一议”)、溪口镇寺下村(明确生态环境保护、实施清洁工程、环境卫生明显好转，解决赡养纠纷，维护村风民风)、湖镇镇星火村(垃圾收集、维护村容整洁)、东华街道瑶山村(减少邻里矛盾纠纷、村风民风明显好转)等一批特色鲜明的先进典型。一是注重依法合规。我们在工作中牢牢坚持四个原则。坚持合法性，由司法部门全力指导具体的修订工作，各村法律顾问全程参与村规民约的修订，确保内容合法;广泛征求广大村民的意见和建议，并提交村民会议讨论通过，确保程序合法。坚持广泛性，在常规内容基础上，由村民自己提出哪些事项需要纳入《村规民约》，把征求群众意见的过程变成统一思想、提高认识、面对面宣传的过程，使广大村民对《村规民约》的认识逐步增强。坚持针对性，从各村实际情况出发，围绕全县中心工作和农村热点难点问题，既明确“什么不可为”、“什么应当做”，又规定“违反后怎么办”，达到规范和约束村民行为的目的。坚持操作性，做到规定的事项便于理解、便于执行;违规处置轻重适度，既不激化矛盾，又通过适度有效的制约措施达到教育、警示、约束的作用。二是注重适应形势。各村围绕县委县政府中心工作，根据各自村情特点对《村规民约》进行完善，将符合村民自治管理需要的内容写进《村规民约》，使河道清洁、生猪禁养、家禽圈养、土地管理等与五水共治、四边三化、三改一拆、碳化篾整治等中心工作密切相连，力求符合新形势新任务的要求。三是注重执行效果。《村规民约》持久执行难是一个老问题，因此我们在实践中主要把握好修订关、执行关、监督关“三关”。把细化条文、加强监督作为突破口，破解《村规民约》制订易、执行难的问题。一方面细化条文，明确只有符合本村实际的条文才能写入《村规民约》。另一方面加强《村规民约》施行情况的督查，与农村党员实事积分考评“零基积分法”紧密结合，划片包干负责，农村党员干部率先带头、模范执行，并负责所划片区、亲情网格内成员的执行情况，与村干部考核、党员积分考评相挂钩。

　　四、成效与启示

　　规范完善《村规民约》是一项循序渐进的工作，目前很多村在操作的过程中仍在不断修订、完善，但成效已经日益显现。

　　1、坚持依法治村，村民法律、自律意识明显增强。《村规民约》是在国家现行各项法律、法规、政策的允许范围内各村结合本村的实际进行修订的，内容牵涉到农民生产生活和切身利益相关问题的方方面面，它充分体现了国家依法治国的理念，在修订过程中经过反复征求群众意见，充分体现了广大村民的意愿，通过《村规民约》修订的过程，增强了村民的学法、知法、懂法、守法、用法的主动性、积极性、自觉性，提高了村民的法律意识、自律意识和责任意识。如大街乡贺田村有一个孩子在路边葡萄园了摘了几串葡萄，当孩子把葡萄拿回家时，他奶奶立刻带着孩子把葡萄放回了葡萄园，还在里面放了50元钱，因为他奶奶知道村里《村规民约》里对偷盗行为是有相关规定，违反《村规民约》会受到相应的处罚。这个例子充分地说明了《村规民约》深入人心便能成为村民的自觉行为，村书记劳光荣也表示自从有了《村规民约》村民的自律意识和责任意识都增强了，村里矛盾纠纷也少了。

　　2、坚持依德促治，村容村貌、村风民风大为改善。一方面在《村规民约》修订过程中垃圾分类、定点定时投放、及时清运等生活细节纳入其中，通过完善《村规民约》，建立健全保洁、监管、奖惩等制度，充分调动群众积极性。比如溪口镇寺下村，通过修订《村规民约》，明确了生态环境保护的内容，结合清洁工程建设，大力整顿村庄河道，目前该村村容村貌整洁，卫生状况好，村民称“这个夏天连苍蝇都很难找到了”，受到了村民的一致拥护和好评。另一方面以修订、宣传《村规民约》为契机，大力开展农村模范评选、道德宣讲、文艺宣传等活动。以评立德，深化“最美龙游人”系列评选，开展“五好家庭”、“和睦家庭”、“美丽家庭”等“乡风评议”活动，让道德典型“入馆、入廊、上墙”。另外，我们结合“两学一做”学习教育，在党员干部中还结合农村党员实事考评“零基积分法”推行“最美指数”管理。“零基积分法”的基础分为“0”分，通过正向加分和反向减分相结合的方式进行，让每1分都抓铁有痕。党员做了好人好事，可以获得好事加分，以此积极鼓励党员带头做好人好事，以党风带政风促民风。

　　(三)依规治村，基层党组织的群众满意度显著提高。《村规民约》一方面加强了对村干部依法行政、依法办事的监督，另一方面由于村务采取“一事一议”的方式进行，村里的大事需要由村民代表大会集体决定，增加了村务的透明度。比如詹家镇浦山村，从今年《村规民约》修订试点以来，财务实行每月定期集体报账并实时公开。“一事一议”执行率达80%以上，比上年提高了约30%。浦山村村民表示:“现在村里集体经济怎么分红，大家都要坐下来商量，村里的事更加透明了，现在村里的钱袋子透明了，村里的矛盾纠纷也少了，以前村干部说了算，有矛盾大家就各自找自己熟悉的干部，结果问题一点没解决，现在只要看一看村规，怎么处理一目了然，谁也不袒护谁!”由此可见，村民当家作主的意识得到了提高，同时畅通了村民与村干部之间沟通的渠道，加强了村干部与村民之间的交流，使村民对村务更加了解，有效消除了村民对村干部的误解，使二者之间的关系更加融洽，各项工作的贯彻落实更加顺畅。2014年以来全县农村“一事一议”执行率达80%以上，同比提高30%。