之江论建 | 在人才发展中落实“投资于人”的理念

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　　在人才发展中落实“投资于人”的理念

　　王芳霞

　　党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议从建设强大国内市场角度，强调“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。由此看出，投资于人具有多元目标，在推动人口高质量发展、扩大内需、保障民生、促进人的全面发展等方面均具有重要价值。在此意义上，“投资于人”的价值意蕴不断丰富发展起来。

　　“投资于人”对人才发展的价值

　　“投资于人”的核心指向是促进人的全面发展。习近平总书记强调，“现代化的本质是人的现代化”。“人”既可以是群体意义上的人，也可以是个体意义上的人；既可以是人口意义上的人，也可以是人力资源乃至人才资源意义上的人。从群体意义上讲，投资于人注重人才资源、人力资源乃至人口的高质量发展；从个体意义上讲，投资于人则注重投资每个人的全生命周期以实现人的全面发展。在投资框架确定的前提下，区分投向何种意义上的“人”，对于锚定具体的投资领域和投资方式具有重要的现实意义。

　　我国人口规模巨大、劳动力资源丰富。从现实看，人力资源呈现劳动年龄人口总体下降、大龄化明显、老龄化增强、能力与市场不相适应、区域间流动活跃等特征，加强对人的投资，将更多财政资金和公共资源投向教育、就业、医疗、社会保障等民生领域，并建立起稳定增长机制，有助于提高人力资源素质、提高劳动者转岗和再就业能力、实现行业间与业态间顺畅流动、提升就业市场的适应性和流动性，从而实现人力资本积累。

　　从投资于“人才”角度看，人才是第一资源，创新是第一动力。以创新驱动为主导的高质量发展模式下，投资于人是赢得未来的战略性投资，是效益最大的投资。十八大以来，我国坚持人才强国战略，实行人才投资优先战略导向。公开资料显示，全国研究与试验发展（R&D）经费投入强度（与国内生产总值之比）从2012年的1.98%提高至2025年的2.8%，首次超过OECD国家水平；企业R&D经费从2012年7842.2亿元增至2024年28211.6亿元，累计增长2.6倍；国家自然科学基金委员会对科技人才队伍建设的预算数从2023年10亿元提高至‌2025年31亿元；全国文化人才专项经费预算从2019年28641万元提高至2026年29465万元。

　　“投资于人”理念下要突出“三个转变”

　　总体来看，我国已经初步建立中央引导、省市统筹、县域配套专项资金的总体格局，各地在资金配置、流程管理、监管机制等方面各具特色。从适应经济社会发展需要角度，仍然存在部分地区资金配置同质化，与人力资本需求匹配度不足；偏重短期支出，忽视长期投资效益；监管存在盲区，滋生套取滥用问题；区域间、行业间不均衡局面。在“投资于人”的理念下，政府人才投入要突出三个转变：

　　一是推动政府投资结构的优化调整转变。政府投资是落实国家战略任务的有力政策工具，要继续发挥好政府投资的引导带动作用。习近平总书记指出，“政府投资必须发挥好引导作用”“政府投资要在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度”“增强投资对优化供给结构的关键作用”。优化政府投资结构，统筹用好各类政府投资，加强政府投资全过程管理；完善民营企业参与重大项目建设长效机制，激发民间投资活力。我国经济社会发展已由‌高速增长阶段‌转向‌高质量发展阶段‌，其核心特征是‌从要素驱动、投资拉动转向创新驱动、需求拉动‌。加强人力资源开发和人的全面发展投资，要随着人口结构和流向的深刻变化，调整政府投资的方向和重点，响应国家创新体系的人才需求，重点培育科技人才，加大对各类人才特别是科技领军人才、拔尖创新人才、高技能人才等的培养投入力度，一体推进教育科技人才发展，为高质量发展提供基础性、战略性支撑。

　　二是推动政府投资管理理念和方式转变。长期以来，财政资金投入是履行行政职能的体现，项目管理是政府做好投资工作的重要抓手和关键环节。人才专项资金便成为人力资本投资核心载体，按照财政专项经费管理规定发挥作用。在投资于人的理念下，政府角色从“单一供给者”转变为“引导者”，通过设立人才基金、税收金融优惠等政策，撬动企业、社会资本参与人才开发。要发挥好政府投资基金作用，尤其是引导基金作用，与各类投资基金、市场基金一起发挥作用。重点围绕创新创业活跃地区，对集成电路、人工智能、航空航天、低空经济、生物制造、未来能源等领域，加大基金投资力度，推动新质生产力发展。

　　三是推动向提高投资效益转变。人才是可增值的战略资本。习近平总书记指出，“高质量发展应该实现投资有回报、企业有利润、员工有收入、政府有税收”“着力扩大有合理回报的投资需求”。加强人力资源开发和人的全面发展投资，要健全政府、社会、用人单位和个人多元人才投入机制，加大对人才发展的投入，提高人才投资效益。

　　提升人才投入效能的有效路径

　　当前，我国已由人口增量发展转向减量发展阶段，我国人才资源总量达到2.2亿人，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源是推进中国式现代化的重要任务。在投资于人理念下提升人才投入效能，需要深入思考、系统布局。

　　一是发挥保障财政投入效用。虽然我国人力资本投入占GDP的比重在持续增强，但与国际平均水平相比仍有不小差距。以2024年为例，国家财政性教育经费占GDP的比例仍低于2022年世界平均4.3%和OECD国家平均4.9%的水平；卫生总费用占GDP的比重远低于2022年发达国家平均水平，而美国、德国、日本、英国分别为16.6%、12.7%、11.5%、11.3%；R&D经费投入强度低于2023年绝大多数发达国家3%以上的投入强度，如美国和日本为3.4%，韩国为5%，以色列甚至达到6.3%。国家在教育、科技、卫生方面的投入仍然要发挥基础性作用，要在科学界定政府人才投入范围、标准、方式的基础上，扩大规模，优化结构，整合资源，切实提高财政资金使用效益。

　　二是创新投资管理机制。增强系统观念，把握教育科技人才内在一致、相互支撑的丰富内涵，加强改革联动集成，形成有效投资。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用财税政策导向作用，引导社会力量加大投入，构建多渠道人才投入新格局。发挥政府投资基金的引导作用，鼓励企业和社会组织建立人才发展基金，加大研发投入，促进科技成果产业化，适当提高企业教育经费提取比例，加大职工培训经费规模。立足市场需求，精准划分资金投向比例，加大对青年人才、基层人才、重点产业人才的倾斜，注重对生长性人才投资，确保人才投入机制与人才培养、吸引、选拔使用、激励机制相互协调。

　　三是构建全流程管理链条。无论采用何种投资方式，均要建立健全人才投入动态管理机制，加强“预算——拨付——使用——评价——反馈”全链条管控，提高人才投资管理工作水平。对于财政资金，要科学编制预算，强化预算约束。规范人才投入专项资金项目库管理，合理确定支出内容和标准，增强预算透明度；发挥人大、财政、审计、社会的监督作用，保证预算资金的合理使用。要建立健全绩效评价制度，针对人才投入的不同内容制定相应的绩效指标和管理办法，综合考虑社会效益、经济效益和资金投入等方面的追踪问效，融入长期效益指标，完善指标体系和工作方法。

　　四是加强数据统计监测。数字化已经成为政府管理的重要方向。国际上，人才投入也已成为衡量区域或国家人才发展情况的核心评价维度。如2025年世界知识产权组织发布的全球创新指数中，设立教育、研发、发展、吸引四个投入维度，具体包含公共教育支出占GDP比例、研发经费占GDP比例、企业研发投入强度、职业培训资源等指标。瑞士洛桑国际管理学院设立的世界人才排名中，设立投资与发展、人才吸引力、人才实力三个核心指标，包括教育公共支出占GDP比例、人均医疗支出、研发人员薪酬水平、管理层薪酬竞争力等关键子指标。当前我国对人才投入分散在不同层级、不同部门间，记账上也分别列入不同收支科目下，需要梳理关键数据的界定、统计口径及统计办法，加强人才投入数据统计监测，为提高资金管理效率，开展动态分析与趋势预测，开展国际比较奠定基础。

　　（作者系中国人事科学研究院公共管理与人事制度研究室主任、副研究员）